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冯玉军:新中国成立70年永利网app下载工作法治化建设的成就与经验    2019年11月11日 永利网app下载-平台手机官方网站

永利网app下载问题始终是我们党治国理政必须处理好的重大问题,永利网app下载工作在党和国家工作全局中具有特殊重要性,做好永利网app下载工作责任重大、意义深远。在复杂的永利网app下载形势面前,运用法治思维和法治方式处理永利网app下载问题、推进永利网app下载工作成为必然要求。新中国成立70年来永利网app下载工作发展的基本轨迹,就是一个逐步规范化、系统化、法治化的过程。在此期间,中国特色社会主义永利网app下载理论及其制度实践的不断成熟和《永利网app下载事务条例》的出台与修订为这个改革探索过程提供了生动的见证。

 

一、 永利网app下载事务管理法治化序幕开启

 

新中国成立伊始,党在坚持马克思主义永利网app下载观的同时,奉行了开明务实的具体策略(如和平解决西藏问题,对佛道伊天基五大永利网app下载采取了各不相同的包容改造方针等),教会中的帝国主义势力被清除,推行了独立自主自办教会和三自(自传、自治、自养)的正确方针,使天主教、基督教变为中国教徒独立自主自办的永利网app下载事业;永利网app下载封建特权和压迫剥削制度被废除,揭露和打击了披着永利网app下载外衣的反革命分子和坏分子,使佛教、道教和伊斯兰教也摆脱了反动阶级的控制和利用;实行永利网app下载信仰自由政策,使得广大信教群众不仅和全国各族人民一道获得政治上和经济上的翻身解放,而且开始真正享受永利网app下载信仰自由的权利。1954年,国务院成立时专门设置永利网app下载事务局,永利网app下载事务管理被列入国家行政序列。

 

1957年以后,永利网app下载工作中的错误逐渐滋长,特别是在文化大革命中,新中国成立以来党对永利网app下载问题的正确方针被全盘否定,永利网app下载工作遭到严重破坏。

 

党的十一届三中全会后,中国共产党对永利网app下载问题的正确方针和政策逐步得到恢复。1979年,国务院决定恢复设立国务院永利网app下载事务局。1979615日,在全国政协会上,邓小平作了题为《新时期的统一战线和人民政协的任务》的开幕词,要求调动一切积极因素,努力化消极因素为积极因素,团结一切可以团结的力量,同心同德,群策群力,维护和发展安定团结的政治局面。1979913日,全国统战工作会议通过的《新的历史时期统一战线的方针任务》指出:永利网app下载信仰自由政策,是我们党正确处理群众永利网app下载信仰的一项根本政策必须以坚定的态度,大力克服各种困难,认真贯彻中央的方针政策,尽快地解决信教群众过永利网app下载生活所需要的场所、用品和主持永利网app下载活动的神职人员,使信教群众享有永利网app下载信仰自由的权利,并认真落实对永利网app下载界人士的政策,把广大信教群众和永利网app下载界人士团结在政府的周围,在党的领导下为四化贡献力量

 

1980年第五届全国人大第三次会议期间,十世班禅、施如璋、张家树、丁光训、赵朴初、张杰等6名全国人大代表提出提案,建议将1978年宪法第46公民有信仰永利网app下载的自由和不信仰永利网app下载、宣传无神论的自由修改为中华人民共和国公民有永利网app下载信仰的自由,即恢复1954年宪法第88条的表述。他们主张修改的理由:一是该条文不能准确地全面地体现我国的永利网app下载信仰自由政策,容易引起国内外信教群众不必要的猜疑;二是这个条文在法律上和理论上为四人帮破坏永利网app下载信仰自由政策提供了根据;三是1954年宪法第88条对党的永利网app下载政策概括得很全面永利网app下载界人士对这一条很满意。全国政协永利网app下载界委员赵朴初、丁光训、邓良模、安士伟、嘉木样、巨赞等16人,专门就修改宪法第46条问题举行座谈会。1982119日,赵朴初受参加这次座谈会委员的委托,将这个座谈会的纪要送给宪法修改委员会。座谈纪要的主旨是从正反两方面进一步申述恢复1954年宪法第88条关于永利网app下载信仰自由规定的必要性。

 

1982331日,中共中央印发《关于我国社会主义时期永利网app下载问题的基本观点和基本政策》,系统总结了新中国成立以来党在永利网app下载问题上的正反两个方面的历史经验,阐明了党对永利网app下载问题的基本观点和基本政策。文件指出,使全体信教和不信教的群众联合起来,把他们的意志和力量集中到建设现代化的社会主义强国这个共同目标上来,这是我们贯彻执行永利网app下载信仰自由政策,处理一切永利网app下载问题的根本出发点和落脚点。提出对永利网app下载界人士要进行爱国守法教育、正常永利网app下载活动受法律保护、要制定切实可行的规范永利网app下载活动的永利网app下载法规、在宪法和法律范围内充分发挥爱国永利网app下载组织的作用、依法严厉打击永利网app下载外衣下的违法犯罪活动、按照法律程序坚决打击外国永利网app下载敌对势力的破坏活动以及做好永利网app下载工作需要政法部门密切配合等观点。为了保证永利网app下载活动的进一步正常化,国家今后还将按照法律程序,经过同永利网app下载界代表人士充分协商,制订切实可行的永利网app下载法规。这标志着我国的永利网app下载事务管理开启了法治化的序幕。

 

经过连续几年的拨乱反正,在召开多次重要会议、印发一系列党的文件的基础上,最终由第五届全国人大第五次会议于1982124日通过的《宪法》第36条以国家根本法的形式明确了永利网app下载信仰自由原则,为我国永利网app下载事务管理的法治化奠定了坚实的基础。36条第1款:中华人民共和国公民有永利网app下载信仰自由。2款:任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰永利网app下载或者不信仰永利网app下载,不得歧视信仰永利网app下载的公民和不信仰永利网app下载的公民。3款:国家保护正常的永利网app下载活动。任何人不得利用永利网app下载进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。4款:永利网app下载团体和永利网app下载事务不受外国势力的支配。《宪法》第34条还规定选举权是永利网app下载信徒的基本权利。此外,《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(第3条)、《城市居民委员会组织法》(第8条)、《村民委员会组织法》(第13条)、《民族区域自治法》(第11条和第53条)、《兵役法》(第3条)、《刑法》(第251条)、《劳动法》(第12条)、《民法通则》(第77条)、《教育法》(第9条)等法律也分别对信教者的政治权利、财产权、劳动就业权、受教育权、不受歧视权等做了原则性规定,夯实了依法治理永利网app下载事务的法律基础。

 

二、 永利网app下载事务法律规范体系形成

 

1986年,国务院永利网app下载事务局在工作要点中提出,有条件的省份应当结合当地具体情况,制定出地方性永利网app下载法规,由地方颁布试行。据此,部分地方相继颁布了针对永利网app下载事务或者永利网app下载活动场所的综合性及单项性的法规规章。例如,广州市人民政府于1987年制定了《广州市永利网app下载事务行政管理暂行规定》,广东省人民政府于1988年制定了《广东省永利网app下载活动场所行政管理规定》等。1987年,中共十三大提出加强法制建设,并作为政治体制改革的重要部分,国务院也将永利网app下载立法列入立法工作计划,着手草拟法案,就相关问题进行讨论。

 

199012月,国务院召开了全国永利网app下载工作会议,讨论并修改了《中共中央、国务院关于进一步做好永利网app下载工作若干问题的通知》。《通知》强调要依法对永利网app下载事务进行管理,提出要加强永利网app下载立法工作。国务院永利网app下载事务局应抓紧起草有关永利网app下载事务的行政法规。各省、自治区、直辖市也可根据国家的有关法律和法规,结合当地实际情况,制定地方性的有关永利网app下载事务的行政法规。《通知》首次明确提出了依法管理永利网app下载事务的涵义,即政府对有关永利网app下载事务的法律、法规和政策的贯彻实施进行管理和监督。

 

1994131日,国务院发布了《永利网app下载活动场所管理条例》《中华人民共和国境内外国人永利网app下载活动管理规定》两部行政法规。199156日,国务院永利网app下载事务局、民政部印发了《永利网app下载社会团体登记管理实施办法》,1994413日,国务院永利网app下载事务局发布了《永利网app下载活动场所登记办法》。多地也相继颁布地方性永利网app下载法规或地方性政府规章。19983月,国务院决定国务院永利网app下载事务局更名为国家永利网app下载事务局。1999年,国家永利网app下载局要求制定《永利网app下载事务条例》的立项报告获批。200477日国务院第57次常务会议通过《永利网app下载事务条例》,1130日《条例》由国务院向全社会颁布,并于200531日起正式施行(1994131日国务院发布的《永利网app下载活动场所管理条例》同时废止)。《条例》规定了公民的永利网app下载信仰自由及相应的法律保障,规范了国家机关对永利网app下载事务的行政管理权限及程序,在永利网app下载事务法律体系中起着承上启下的作用,既承接并细化了《宪法》等上位法关于永利网app下载方面的规定,又为行政规章与地方性法规等下位法的制定、完善提供了法律依据和明确方向。

 

20043月召开的十届人大二次会议通过了第四次宪法修正案,把社会主义事业的建设者写进宪法,从法律上把信教群众认定为建设社会主义的积极力量。同时增加国家尊重和保障人权的规定,这就为保障永利网app下载信仰自由这一基本人权进一步提供了宪法保障。

 

经过数十年改革开放的艰辛探索和积极实践,我国永利网app下载事务方面的立法工作取得重要进展。截至2011年,宪法以下,我国已制定涉及永利网app下载内容的法律共56件(其中宪法相关法17件、行政法律及综合法律36件、民事法律2件、刑事法律1件);综合性永利网app下载行政法规2部;涉及永利网app下载内容的单项行政法规40件;永利网app下载部门规章12件;涉及永利网app下载的单项部门规章88件;地方综合性永利网app下载行政法规51件,地方综合性永利网app下载部门规章16件,涉及永利网app下载的地方单项部门规章34件;此外还有党的有关永利网app下载政策规定17件,涉及永利网app下载的最高人民法院、最高人民检察院司法解释3件。总体而言,我国永利网app下载事务法律规范体系已经形成,是以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的有机组成部分。

 

三、 永利网app下载事务管理进入全面法治时代

 

党的十八大报告提出,要全面贯彻党的永利网app下载工作基本方针,促进永利网app下载关系和谐,发挥永利网app下载界人士和信教群众在经济社会发展中的积极作用。习近平总书记高度重视永利网app下载问题和永利网app下载工作,针对我国永利网app下载领域出现的新情况新问题,加强调查研究,在许多重要会议和座谈、出访、视察的重要场合发表重要讲话,作出一系列重要批示指示,对永利网app下载工作进行了全面深入的理论分析和政策指导,深刻阐明了永利网app下载工作的一系列重大理论和实践问题。其中关于永利网app下载工作法治化的重要论述,为新时代永利网app下载工作法治化建设指明了前进方向,提供了根本遵循。

 

习近平总书记指出:要用法律规范政府管理永利网app下载事务的行为,用法律调节涉及永利网app下载的各种社会关系。要保护广大信教群众合法权益,深入开展法治宣传教育,教育引导广大信教群众正确认识和处理国法与教规的关系,提高法治观念。永利网app下载团体、永利网app下载活动场所、永利网app下载活动涉及公共利益,遵守宪法法律是公民的基本义务,不允许有法外之地、法外之人、法外之教。加强永利网app下载工作法治建设的具体任务是:通过深入推进科学立法、民主立法,完善涉及永利网app下载的法律法规,提高立法质量,努力形成健全的永利网app下载法律规范体系;提高依法管理永利网app下载事务的水平,增强永利网app下载工作干部法治意识,规范行政行为,推进以法治思维和法治方式解决永利网app下载工作中的重点难点问题,依法保障公民的永利网app下载信仰自由权利;创新永利网app下载事务社会治理方式,引导永利网app下载界人士和信教群众增强国家意识、法律意识、公民意识,提高永利网app下载组织自我约束、自我管理的能力;提高永利网app下载领域治理体系和治理能力现代化水平,实现永利网app下载工作法治化,开创永利网app下载工作新局面。

 

在习近平总书记关于永利网app下载工作重要论述的指引下,2017315日,第十二届全国人大第五次会议正式通过《中华人民共和国民法总则》(以下简称《总则》),自2017101日起施行。826日,国务院总理李克强正式签署国务院令,公布新修订的《永利网app下载事务条例》,自201821日起施行。这两部重要法律法规的颁布与实施,是贯彻党的十八大以来的全面依法治国方略,顺应永利网app下载工作新形势,落实中央关于永利网app下载工作重大决策部署的重要举措。使我国永利网app下载法律规范体系更加完备、对永利网app下载事务的依法管理更加强化、对公民永利网app下载信仰自由的法治保障更加有力,为我国永利网app下载事务进入全面法治时代举行了奠基礼,是我国永利网app下载工作法治化的重要里程碑。

 

《民法总则》将永利网app下载团体和永利网app下载活动场所纳入法人制度范畴,构建了解决永利网app下载组织从事民事行为和依法保护永利网app下载财产的基础性制度,对永利网app下载事务有重大影响。首先,它确立永利网app下载法人制度框架,为永利网app下载团体和永利网app下载活动场所发展提供基本法律保障。新颁布的《民法总则》采用营利法人和非营利法人的基本分类方法,非营利法人再分为事业单位法人、社会团体法人、捐助法人,同时对特别法人做出规定。充分体现了法典化立法的理性考量,摒弃了西方国家社团法人和财团法人的分类方法,转而采用营利性法人和非营利性法人的归类,既满足了我国民商事法律实践的要求,实现了对《民法通则》法人类型的创新和突破,同时又保持了我国法人制度在立法上的延续性。其次,它为《永利网app下载事务条例》修订和完善永利网app下载法治提供基本法律指引。作为社会团体法人的各级永利网app下载团体,通常不直接进行永利网app下载活动,其作为团结永利网app下载界人士的协会组织,主要职责是保障永利网app下载界人士依法从事永利网app下载活动,维护永利网app下载界合法权益,总结交流永利网app下载工作经验,组织永利网app下载业务教育和培训,严肃教风和相关戒律的教育监督,开展对内对外交流,调解永利网app下载内部纠纷,从事永利网app下载公益慈善活动等。作为捐助法人的永利网app下载活动场所,具有保护永利网app下载财产所有权、提高永利网app下载活动场所管理水平、促进永利网app下载公益慈善事业等诸多益处。同时为实施永利网app下载院校法人制度预留了法律空间。最后,从民法基本原则把握国法与教规相辅相成的关系,完善社会主义永利网app下载法治。国法与教规既有替代性又有互补性:如果彼此互补、理念相合,则有助于实现社会的和谐稳定,有助于建立一个诚信修睦的公共社会秩序;但国法与教规并不会天然地形成互补,国家机器和永利网app下载组织有追求权力和影响最大化的共同属性。现代社会,永利网app下载活动的前提是不能违反国家法律的规定,必须从法律层面加以明确和引导。《民法总则》第10条规定:处理民事纠纷,应当依照法律;法律没有规定的,可以适用习惯,但是不得违背公序良俗。”

 

如果说《民法总则》的制定为永利网app下载活动场所纳入法律范畴奠定了基石的话,新修订《永利网app下载事务条例》则以更宽广的范围、更全面的内容、更具体的规范对永利网app下载工作法治化提供了建设方案和施工图纸。

 

第一,新修订《条例》的出台体现了立法理念创新,为永利网app下载法律规范体系的进一步完善起到了提纲挈领、纲举目张的作用。立法理念的创新包括:(1)坚持理论和实践相结合,充分听取各级人民政府、永利网app下载界、学术界等各方面意见,使永利网app下载法律法规准确反映经济社会发展要求,更好协调利益关系,发挥立法的引领和推动作用;(2)坚持立改废并举,更加注重以《条例》为核心的永利网app下载法律法规修改和解释工作,密切关注法律实施,提高立法科学化、民主化水平,实现从粗放型向集约型立法的转变;(3)从永利网app下载事业发展的实际问题和人民群众的重大关切出发,而不固守传统的部门法框架,突出永利网app下载工作的重点领域立法(如永利网app下载活动场所法人资格和永利网app下载财产归属、规范永利网app下载界财务管理等)和重大问题立法;(4)按照永利网app下载立法项目的轻重缓急组织实施,处理好重点与非重点、全局与局部、稳定性与变动性的关系,提高永利网app下载法律法规的针对性、及时性、系统性,等等。原《永利网app下载事务条例》748条,新修订《条例》有977条。前后比较,新增了两章共计29条。这次修改全面反映了全国永利网app下载工作会议特别是习近平总书记重要讲话精神,整合吸收了过去十多年我国永利网app下载事务管理工作和永利网app下载法治工作的新思路新举措,着力解决永利网app下载事务管理面临的新挑战新问题,从规范内容和结构体例、法律原则和法律规则、制度规定和实践操作等多个方面,推进国家涉及永利网app下载问题的治理体系和治理能力现代化,促进社会和谐,维护国家安全。

 

第二,新修订《条例》落实了永利网app下载信仰自由和国家尊重并保障人权的宪法要求,深化和细化制度保障。新修订《条例》第1条明确表达了《条例》通过规范永利网app下载事务管理,提高永利网app下载工作法治化水平,实现保障公民永利网app下载信仰自由之目的和宗旨。在随后的第2条第23款,第4条,第6条等条款中,也有大量规定体现和保障了公民的永利网app下载信仰自由。新修订《条例》增设永利网app下载院校”“永利网app下载活动两章,强化了永利网app下载团体设立永利网app下载院校开展永利网app下载教学和对永利网app下载组织举办永利网app下载活动及信教公民参加永利网app下载活动的法律保障和规范。《条例》第49条为依法保护永利网app下载信仰自由提供了法规保障。《条例》第39条明确对永利网app下载教职人员的权利保护,也是国家尊重和保护公民永利网app下载信仰自由的根本体现。

 

第三,新修订《条例》遵循宪法精神,总结永利网app下载事务管理和法治工作经验,保护合法永利网app下载,制止非法永利网app下载,遏制永利网app下载极端主义,抵御外国势力渗透,打击借永利网app下载之名实施的违法犯罪,维护国家安全和社会和谐,彰显中国特色社会主义永利网app下载治理的特色与优势。新修订《条例》第3条规定永利网app下载事务管理坚持保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪的原则。第4条规定国家依法保护正常的永利网app下载活动,积极引导永利网app下载与社会主义社会相适应。第5条强调了各永利网app下载独立自主自办原则,同时增补了永利网app下载院校不受外国势力支配的表述。第6条完善了各级人民政府建立健全永利网app下载工作机制,保障工作力量和必要的工作条件等内容。针对永利网app下载极端主义在一些国家和地区发展、蔓延及其对我国国家安全的威胁、影响,新修订《条例》第3条、第4条、第45条、第63条、第73条等规定任何组织或者个人不得利用永利网app下载进行危害国家安全的活动,不得宣扬、支持、资助永利网app下载极端主义,不得利用永利网app下载破坏民族团结、分裂国家和进行恐怖活动,对已经构成违法犯罪者,分门别类依法承担刑事、行政、民事责任。

 

第四,新修订《条例》接续《民法通则》《民法总则》的立法精神和有关永利网app下载院校的规章内容,确立了由永利网app下载团体、永利网app下载院校、永利网app下载活动场所三种法人类型构成的综合永利网app下载法人制度。其一,新修订《条例》要求永利网app下载团体依照国家社会团体管理的有关规定办理登记和制定章程,同时列举了永利网app下载团体维护信教公民合法权益、指导永利网app下载教务、制定内部规章制度并督促落实、从事永利网app下载文化研究、开展永利网app下载教育培训等具体职能。其二,新修订《条例》第23条规定:永利网app下载活动场所符合法人条件的,经所在地永利网app下载团体同意,并报县级人民政府永利网app下载事务部门审查同意后,可以到民政部门办理法人登记。49条规定:永利网app下载团体、永利网app下载院校、永利网app下载活动场所对依法占有的属于国家、集体所有的财产,依照法律和国家有关规定管理和使用;对其他合法财产,依法享有所有权或者其他财产权利。这些规定,为解决永利网app下载活动场所法人资格和永利网app下载财产权属问题奠定了基础。其三,永利网app下载院校法人。永利网app下载院校的规范化管理与合法化运营是保证其能够持续良好发展的基础,加之涉及院校招生、授予学位、培训管理、财务经费等广而杂的体制机制问题,相关权益保障均有赖于严谨明晰的法规条文做出规定。新修订《条例》增设永利网app下载院校一章,填补了永利网app下载院校的设立、隶属关系、教育教学体制长期以来无法可依的空白。

 

第五,新修订《条例》保护合法永利网app下载财产,永利网app下载界执行国家统一的财务、资产、会计制度,接受核查审计,依法纳税。新修订《条例》明确永利网app下载活动场所法人是永利网app下载主体财产(包括永利网app下载不动产,如寺庙、宫观、教堂和其他建筑物、构筑物;永利网app下载动产,如佛像、法器、经卷、牲畜、永利网app下载自营收入、所受捐赠、知识产权等)的拥有者,并且独立核算、自主管理。同永利网app下载团体两权分离、各行其是,有助于消除内部纷争,促进永利网app下载自身发展。具备法人资格的永利网app下载团体、永利网app下载活动场所和永利网app下载院校理应和其他社团法人、事业法人一样,执行国家统一的财务、资产、会计制度。违反国家有关财务、会计、资产、税收管理规定的永利网app下载组织,也要依法承担法律责任。

 

第六,新修订《条例》规范互联网永利网app下载信息服务,从互联网信息服务的主体和内容两方面夯实管理效能。按照《条例》规定,201821日以后,在网上从事永利网app下载服务,必须经省级以上人民政府永利网app下载事务部门审核同意,还要按国家互联网信息服务管理有关规定办理正规手续。擅自从事互联网永利网app下载信息服务或者超出批准或备案项目提供服务的,违反相关规定的,要依法承担相应的法律责任。

 

 

(作者:冯玉军,中国人民大学法律与永利网app下载研究中心主任、人大习近平新时代中国特色社会主义思想研究院副院长,中国统一战线理论研究会民族永利网app下载理论甘肃研究基地研究员)

 

(基金项目:本文为国家社科基金2017年重大攻关项目《永利网app下载工作法治化研究》课题成果,项目编号:17ZDC149

 

(编辑:许津然)


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